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本 科 生 毕 业 论 文（设 计）
题 目：我国地方政府危机管理研究
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层 次： 专科起点本科
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指导教师：
完成日期： 2021年5月22日
内容摘要
当今世界，频频出现的各种危机事件因其破坏性大、传播速度快、范围广且难以预测和控制成为考验各国政府的政治治理的一道现实难题。政府对危机事件进行管理是履行其治理职能、为安全受到威胁的公众提供安全需求服务的表现，也显示了政府统治能力，特别是体现出国家的决策机构及其领导的执政能力。
在危机事件中，各国政府危机管理的共同价值取向是增进社会公平和公共利益；其手段主要以行政和法律手段为主，经济手段为辅，其管理权限具有垄断性，运用的资源具有公共性；其结果为公共政策输出和改进或是社会动员力、意识形态和权威控制力的修复。但政府危机管理体系的形成与发展往往与其政治体制、历史国情密切相关，受其常规状态下政府运作过程影响。
而中国政府的危机管理现状不容乐观。这一方面体现在中国的行政体制正处于改革之中，危机管理机制还不够健全不够完善，符合国情的危机管理体系也没有建立，也体现在中国政府危机管理的手段有限，管理途径单一，主要是运用行政力量来进行危机管理。更值得关注的是，各个地方政府应对危机的能力极为不足，在危机管理过程中，对危机识别评估预警预防水平较低、协调保障不健全、善后与学习环节较薄弱、意识落后、缺乏正确的危机教育和交流合作。
关键词：危机管理；地方政府；法制建设
目 录
1 政府危机管理概述
如何给“政府危机管理”的概念下定义？学术界至今尚未达成广泛的共识。学者们在使用这一概念时，或者是在没有任何界定的情况下使用，或者是根据自己的需要临时给出一个定义。角度不同，侧重点不同，定义也往往有差异。即使是同一个人，在不同的文章中也常常给出不同的概念。尽管学术界从不同角度、在不同的层面上对政府危机管理内在本质所进行的探讨，但学者们不约而同认为政府在处理危机的时候应该发挥关键作用，为科学地界定政府危机管理的含义奠定了理论基础。
有学者认为政府危机管理有广义和狭义之分，广义的政府危机管理是指政府工作人员在危机意识或危机观念的指导下，依据危机管理计划，对可能发生或已经发生的危机事件进行预测、监督、控制、协调处理的全过程。狭义的政府危机管理通常与危机处理的概念一致，指对已经发生的危机事件的处理过程。包括监测、预防、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施。
有学者从危机的阶段和系统应对出发，认为政府危机管理是指政府针对自然界或者社会，预测和识别可能遭受的危机，采取防备措施，阻止危机发生，并尽量使危机的不利影响最小化的系统过程，目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时有效处理危机，减少损失，恢复社会稳定和公众对政府的信任，最大限度地降低人类社会悲剧的发生。
还有学者把政府视为对问题的决策和执行机构，而危机直接影响的人群，则为危机受众。信息将二者连接在一起成为一个系统，一个动态环境，而产生的结果取决与公众与政府的关系，这将直接影响到政府决策的形成和实施。政府危机管理的关键是建立有效的危机管理系统。
而有些学者直接使用“公共危机管理”这个概念，即从公共管理的角度来分析，把公共危机管理简单概括为发生危机时，政府所采取的有助于公民和环境的一系列措施。国际上习惯地称为：紧急事件管理(EmergencyManagement)、紧急事件的风险管理(Emergency Risk Management)或灾难风险管理(Disaster Risk Management)。政府危机的内涵偏重于紧急事件或灾害，兼有自然灾难和人为破坏的双重因素。
也有学者认为公共危机管理是指在公共管理的过程中，直接或间接作用或影响公共管理系统和过程并对公共管理系统和过程产生冲击和威胁的情况。根据公共管理危机产生的根源和原因，可分为政治型的公共管理危机、经济型的公共管理危机和灾害危机。
1.2 政府危机管理体系的两个层面
政府的危机管理体系指政府在危机管理过程中所涉及的权责分配、组织设计、人员安排、法规运用和在危机处理过程中的指挥、保障、信息、合作、交流的整合体系。它可以从静态和动态两个层面来理解。
政府危机管理体系静态层面：
政府危机管理体系的静态层面作为危机管理的基础，是政府危机管理活动顺利开展和良性运行的基础，它包含：
（1）权力与责任层次。即建立紧急状态下的权力与责任体系，使紧急状态下的政府权力和责任富有弹性、灵活性；创新政府的权力与责任的运行模式，提高政府在危机中的执政能力。
（2）法律层次。这是指哪一些法律法规可以赋予政府进行危机管理的职责权限，并指导政府具体开展危机管理，甚至在危机结束后对造成危机、控制危机不力导致危机恶化的各方进行法律追责。
（3）制度层次。制度体系是危机治理的根本保障。制度的预先安排能及早发现并排除危机，而危机爆发时，制度又能体现组织性和控制力，政府在制度力量下调动各方积极性。政府对危机的管理活动，反过来又进一步完善了制度。
（4）组织与人员层次。危机的各环节都离不开组织机构和人员的参与，政府能否及时准确地识别危机，进行有效地管理取决于政府在危机管理上是否具备专业化的组织能力。而组织的稳定又依赖于组织人员，他们的知识、素质、技能、意识都极大地影响着组织，影响着政府危机管理。
政府危机管理体系的动态层面：政府危机管理体系的动态层面就是政府危机管理的运行层面，或称操作层面。它是政府根据危机的生命周期对危机的进行预测、监控、指挥、控制、协作、沟通、善后、调查、评估、学习的一系列过程。
（1）危机前的识别评估和预警预防层次。要对危机进行有效管理，政府需要“先知先觉”，提前做好各种准备，才能像医生一样诊断发现危机，对症下药地开展管理活动。
（2）危机中的指挥决策、后勤保障、信息交流、相关利益者参与的机制层次。政府在危机管理中的决策能力和指挥能力与政府危机管理的信息系统、决策支持系统密不可分。
（3）危机后的学习、交流层次。从目前的国际形势来看，危机的发生和管理不是某一地区、某一国家的事情，全球化让危机可能影响到的地域更加广阔，因此政府有责任也有必要与国际组织其他国家就危机管理扩展合作。政府危机管理的动态和静态两个层面并不是孤立的，它们存在着密切联系，相互作用。静态层面是动态层面实施的基础和保障，而动态层面的运行又反馈到静态层面，使静态层面内的制度、组织、权责、人员的问题不断得到完善。
1.3.1 地方政府概念界定
之所以要探究中国地方政府危机管理，主要原因在于地方政府在国家政治生活和社会进步发展中有着举足轻重的作用。地方政府是国家政治统治的奠基石，国家设立地方政府的主要目的就在于有效的统治和管理，谋求地方的发展与稳定；而地方的发展与稳定又反作用于国家的政治统治，保证全国的政治稳定和社会发展。因此，地方政府危机管理不仅仅是个局部问题，而是与国家政治统治相关的全局性问题。
其次，地方政府是公民参与的舞台。地方政府危机管理的过程，也是一个遵从公民意愿、考虑公众利益、提高公民参与意识、培养公民参与技能的过程，这对争取民众对地方政府的支持，监督地方政府的管理工作，进一步促进推动全国的政治民主是非常有利的。
再次，地方政府是联系中央政府和人民群众的桥梁。地方政府直接面对群众，与之进行多种形式全面多样的接触，最能了解和直观感受到民众的反映，尤其是对国家大政方针的反映。地方政府准确地将情况汇报到中央，同时也宣传解释中央的政策措施，保证了双方的有效沟通。
1.3.2 地方政府危机管理的原则
在危机管理中，无论是中央政府还是地方政府，都应遵循一些普遍原则，比如：时间性原则、效率性原则、科学性原则、协同性原则等等。但是在这些普遍原则的背后，根据地方政府的基本特征，某些普遍原则需要地方政府在进行危机管理时特别加强注意：
预防为主，平战结合原则。这里的“防”并非“防止”的意思，而是“提防”的意思，它是指，把危机的监测、预警、预控、预防纳入危机管理中，一来可以防止事故发生，二来对无法避免的危机也可以尽量将损失降到最低点。对地方政府来说，尤其要注意危机预防中的“平战结合”。所谓“平战结合”就是要把平时危机的预防管理与危机爆发时的管理充分结合，做到未雨绸缪，实现平时危机管理和危机爆发时的危机管理在组织、机制、决策、反应能力上的有效衔接，通过平时的危机管理锻炼来提高战时政府危机管理的组织指挥能力、快速决策反应能力、应急处置能力。强调地方政府危机管理的“预防为主 平战结合”主要根据是我国国情决定。由于中国地势辽阔，不同省份乃至不同地市的情况各不相同，地方政府必须因地制宜地具体做好相应的危机管理预备。即便是全国性危机爆发，各省的危机程度也不尽相同（例如：98 年洪水灾害中受灾最严重的是长江下游的几个省市），中央政府担任的角色是统一指挥领导，而很多实际的操作执行措施的落实，还是需要依靠各级地方政府，这就需要地方政府建立具体的组织体系、人员调配、机制安排方面的应急措施和预案。
公益至上，合法适当原则。社会主义和谐社会的一个显著特征就是“以人为本”，危机必然危害到公民的人身财产安全，因此政府危机处理肩负的首要责任是最大限度地保护、挽救最大多数人的生命安全。作为直接介入危机、面对生命财产受到严重威胁的地方政府来说，需要在符合法律法规的范围内，谨慎适当地运用危机管理权，把握政策界限，把握处理尺度与火候，避免误用与滥用，否则将激化矛盾，非但不能处理好危机，反而引导危机向更深层次的问题转化。
精简高效，分工明确原则。由于危机的种类繁多，不可能在地方政府内为每一种危机的管理设置一个机构专门负责，因此必须按照精简、统一、效能原则，理顺综合管理部门与专业部门之间的管理；由于一个危机可能涉及到多个专业部门，也要加强各专业部门之间的联合和协作，既使各专业部门各司其职，目的明确，又保证了综合管理与专业管理的有机结合，提高政府危机管理的效率。
2 我国地方政府危机管理现状与分析
目前，中国地方政府在危机管理中偏爱采用具有强制性的行政手段，其实可根据危机的不同性质在不同的领域内让管理手段多样化，更有利于控制解决危机。以哈尔滨“水危机”为例：当人们因恐慌而抢购饮用水时，一方面由物价局下发文件，对哄抬饮用水价格的情况进行控制（典型的行政手段），但另一方面，还需要政府从外地调来大批饮用水，通过价值规律和市场经济手段，从根本上遏止哄抬水价的行为。
毫无疑问，地方政府是危机管理中的主体，在危机管理过程中起着核心作用，负担着保障社会稳定运行和良好公序良俗的责任，但这并不意味着政府在危机管理中是孤立无援的，相反，必须重视危机管理参与者的力量，这些参与者包括：非政府组织、涉及到危机的盈利组织、社会公众、媒体、国际组织。
中国某些地方政府在运用危机参与者的力量和资源方面还比较欠缺经验，他们主要依赖上一级地方政府乃至中央政府的公共权力进行危机管理，管理中畏首畏脚瞻前顾后，无法果断应对紧急的情况，在向上级“请示请示”“汇报汇报”的公文旅程中贻误了危机管理的最佳时机。
2.2 地方政府危机管理系统现状
确保危机中的协调与保障，提高协调保障效率，是抓好危机管理的关键环节。地方政府危机管理离不开职能部门的协调和支持，这些职能部门包括：公安、交通、通讯、卫生、工商、建设、消防等等。它们的具体职责是人员抢救、工程抢险、医疗救护、卫生防疫、食品物资供应、通信保障、交通运输保障等等。特别是在面对比较复杂的“复合型”危机时，这些部门的协同合作对政府的危机管理做了非常有力的支撑。毕竟单凭决策者和决策机构是无法应对危机的，具体的管理措施需要这些职能部门分头承担分工协作。
但由于我国地方政府多年来形成了分部门、分灾种、分别救援的危机管理体制，在面对单一的危机如洪涝灾害时，这一体制能较好发挥作用；而面对涉及社会生活多个方面的综合性的危机比如 SARS 时，就出现了协调速度偏慢、协调成本偏高、职能部门出现相互推委责任、管理缺位或者多头管理、交叉管理的情况。这也造成了危机管理中“问责制”、“纠错机制”难以落实。
